美国的农业投资政策及建设项目管理-【新闻】金花远志

美国的农业投资政策及建设项目管理

为了考察了解美国的农业投资和建设的情况及经验，经农业部批准，由中国工程咨询协会农业专业委员会组织，农业部人力资源开发中心承办的“中国农业部赴美国农业投资和建设考察团”于2006年4月下旬重点对美国农业最发达的加州地区进行了考察和学习交流，并途经华盛顿、纽约回国。在考察和交流期间主要访问了美国络杉矶市政府计划局和加州州立大学圣波娜地诺分校（CALIFORNIA STATE UNIVERSITY SAN BERNNARDINO），在络杉矶市政府计划局土地开发营建暨环境影响评估组廖介民主任和加州州立大学Rick Bottoms博士的热情接待下，就有关美国农业投资政策和项目建设等情况进行了考察和交流。现将有关美国农业投资和建设的考察与交流情况报告如下：

一、美国农业投资的一些主要政策和方法

（一）美国的农业立法

经过半个多世纪的发展与进化，目前，美国已形成了一个以“农业法”为基础与核心的、100多个重要法律为配套的比较完善的农业法律体系。因此，美国的农业已经走上了一个以法治农的轨道。美国的农业立法主要体现在以下几个方面：

1、制定和修订适应各个时期统帅农业整个经济活动的农业法。

2、加强农地开发和利用方面的立法。

3、注重农业投入的立法和健全农业的信贷机构。

（二）美国的农业投资政策

1、美国农业投资政策的特点

美国是一个比较典型的实行“以工补农”政策的国家，美国扶持农业的政策目标可以归结为以下三个方面：一是注重提高农业的生产效率；二是注重增加和稳定农场的收入；三是注重增进社会福利和农村的发展。扶持的内容体现在多方面，主要是对农村道路、通讯、电力等基础设施的建设；农产品价格方面的直接补助；优惠的贷款和农业投资税收政策以及提供良好的技术服务；并积极开拓农产品的国内、尤其是国际销售市场等。在农民家庭收入中，政府的补贴已占到约24％。这些都为农业生产者降低生产成本、提高农产品的市场竞争力起到了重要的作用。

2、美国农业投资政策的主要内容

农业补贴政策：美国现行的农业补贴政策，主要有以下几种类型：一是直接补贴。即政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础提供一个固定的补贴，农民可以自愿参加。二是销售贷款差额补贴。就是政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民，农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给补贴。如卖价低于此预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。此外，还有针对周期性价格波动和遭受自然灾害给予的补贴等。

农业信贷政策：由于农业现代化的发展，多数农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府就承担起农业信贷支持这一重任，政府成立了规模庞大的农业信贷体系，目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。同时，政府还为私人银行提供农业信贷保证。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免因出口销售货款未能按期支付而造成的风险。

农业税收政策：美国不但没有专门对农业生产课征的税种，而且政府还为农业投资提供了许多税收优惠，主要包括： (1)减税，如农民用于购买机器设备、投资生产用房以及饲养一年以上的牲畜开支等资本支出可从当年的收入中全部扣除； (2)免税，出售农业固定资产的所得的60％予以免税，只需按收入的40％纳税。此外，与非农业遗产相比，在农场遗产的纳税方面也有较大的优惠；(3)延期纳税，如可以将一部分尚未出售或虽已出售但未收到现金的产品延至下一年度纳税。

资源保护政策：美国在农业资源的保护的上，重点是土地和水资源的合理利用和保护。因此，资源保护政策的目标是通过有效的立法和行政措施，制止对水、土资源的破坏性利用，维护农业生产和人类及其他生物的生存环境。美国政府在资源保护方面采取的主要措施有：通过有关立法制定******污染源的治理标准，并通过有效的执法机制使这些立法和标准付诸实施。并与农产品保护和价格支持计划等其他政策结合起来，使资源保护成为******农业政策中的一项重要内容。比如，停耕的土地必须转种其他能保护地力的作物，或者种草、种树，否则就要受到处罚；责成科研机构探索和实验行之有效的保护措施，发明和推广了多种“保护性耕作法”。

农业科技发展政策：美国是一个非常重视农业科技发展的国家，其农业科技发展政策的目标是为适应农业发展的需要，研究和发展农业科学技术，并通过教育和推广培养能掌握现代科技和管理的劳动者来提高生产的效率和增强其产品在国际市场上的竞争力。美国政府组织了一个完善的科研、教育和推广体系，把教学、科研和推广三者融为一体。一方面政府每年以巨额开支支持各大学的农学院和地方上的农业实验站开展农业科研与推广工作，保证美国的农业生产技术在世界上始终处于领先地位。另一方面，又重视加强对农业生产者的教育和培训，农业生产者不仅可以随时从推广站和农学院取得******咨询服务，而且可以在附近的社区学院内听课，补充和更新知识；同时，在教学和科研人员从事技术推广和生产实践的过程中，把生产中存在的问题作为新的研究课题，从而保证了科研与生产的紧密结合。实践证明，这个体系在美国的农业发展中起到了极为重要的作用。

农产品对外贸易政策：美国农业是典型的出口型农业，特别是随着上个世纪农业生产的大幅度增长后，对世界市场的依赖性进一步增大。为扩大出口，美国政府制定了“扩大出口计划”，并采取了一系列措施：首先，用向农产品出口商提供出口补贴或对外赠予等办法，降低出口价格，增强其在国际市场上的竞争能力；其次，通过向进口国提供******形式的贷款和贷款保证，或以易货等方式开拓海外市场；再是，通过双边或多边谈判和协议，促使贸易伙伴国降低关税和非关税壁垒，疏通扩大农产品出口的渠道。同时，利用进口配额、检疫制度等非关税壁垒直接限制进口，以保护本国的农业。

国内粮食援助政策：这是作为社会政策被提出来的。其目的是减轻国内粮食过剩和消除国内的饥饿和贫困。其主要措施有：食物分配计划，即政府从社会上采购剩余农产品直接分配给低收入家庭；食品券计划，低收入家庭支付部分现金或免费获得食品券；联邦儿童营养计划，即向在校学生(特别是贫困家庭的孩子)提供免费或减价的早餐和午餐；食物分配计划，对学校、慈善机构以及遭受自然灾害的地区和个人赠送食品。??

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二、美国农业投资的管理

（一）美国农业投资的规则和法律保障

美国农业投入的规则和法律保障具体体现在以下几个方面：

1、法律规定一个投资比例。每年在国家预算中用一定的比例扶持农业；

2、规定取得政府投资的条件和程序；

3、法律授权农业部门在规定的权限范围内决定投资的数量；

4、政府提供贷款担保，美国政府提供的农业贷款担保高达贷款额的90%；

5、政府通过资助特许的执行特殊信贷职能的金融机构来实施贷款计划；

6、政府对信贷机构提供的低息农业贷款进行贴息；

7、实施出口信贷和出口信贷保证。

（二）美国农业投资项目的管理与建设

1、美国农业投资项目的特点与范围

美国的农业投资除用于常规的生产补贴和科研与技术推广外，美国也有一些开发性的农业投资项目，但主要集中在资源的保护和开发利用方面，如水土保持、沙化土地的治理等。对于正常的生产经营性建设项目，出于公平方面的考虑，美国一般不会提供无偿投资，多采用贷款或优惠贷款的方式进行支持。

2、美国对农业投资项目的要求和主要评价方法

（1）对农业投资项目的要求：

美国对农业投资项目的要求主要从环境影响、社会影响、经济效益、政府财务预算、水资源和能量消耗等方面来制定相关的要求，并由所在地政府有关部门根据这些要求和项目的兴建计划组织或委托专职机构进行评价，然后根据评价结果来决定项目的取舍。

对于贷款类项目还要对项目申请者的还款能力进行评估。

（2）农业投资项目的申报和评价：

项目的申报主要是由项目申请方呈报项目的“兴建计划书”和相关材料，如：土地、劳工、水电、交通、排水（排污）等有关情况的说明或证明材料。

政府有关部门根据项目的“兴建计划书”和有关材料对项目进行相关影响的评价并形成报告，其主要评价报告有：

● 环境影响评价报告；

● 社会影响评价报告；

● 经济效益评价报告；

● 政府财务预算影响评价报告；

● 水资源和能源消耗评价报告；

如属于贷款类项目还要对项目申请者的还款能力进行评估并形成报告。然后，根据评价结果综合考虑后作出是否同意批准项目进行建设的决定。

三、一些可借鉴的经验和方法

（一）美国的农业投资政策比较合理、规范

虽然由于美国的财力强大，对农业给予了很高的补贴和大量的优惠贷款，使其农业走在了世界的前列，这是其他国家，尤其是发展中国家目前无法做到的，但就美国的农业投资政策而言，可以说是基本上抓住了农业可持续发展的命脉。具体讲：一是一切从市场条件出发，制定支持农业发展的政策；二是从保护整体农民的利益出发，合理地制定补贴政策；三是对正常的生产经营性建设项目，只以优惠贷款和担保以及减免税的方式给予支持，一般不进行无偿投资，以保证投资的公平性。因此，可以说美国对农业的投资政策在农业生产和发展中发挥了较大的效能，并使农业基本上形成了一个可持续发展的模式。

（二）注重环境保护和对资源消耗的限制

可以说美国是较早注重环境和资源保护的国家，不仅对环境保护和资源消耗有着严格的制度，而且对保护环境还制定有相应的优惠政策。如：政府投入、土地开发权转移等。其中，土地开发权的转移也是一项非常具有吸引力的政策，即对需要保护和治理的项目，如湿地保护、沙化土地的治理等，政府通过将城市里较好的可开发土地转移给愿意承担保护湿地或治理沙化土地的开发商的方式来加强环境的保护与治理。

（三）农业科研与推广体系科学、完善、投入大

在美国，科技在农业中的贡献率已近于70％。科技在美国农业生产中的贡献率之所以如此高，除了政府对农业科研、教育的重视和农民自身的文化素质高外，还有一个很重要的原因就是美国农业技术推广的体系比较健全，方法科学，投入大，农民参与推广的程度高，因而能够充分发挥农业科技在农业生产中的作用。美国的农业技术推广工作主要是由州立大学的农学院承担。大学教授有1/3时间从事教学，1/3时间从事科研、1/3时间从事推广工作。大学与地方郡（县）政府联合组建郡（县）农技推广中心，负责本区域的农业技术推广工作。人员由大学教授和地方招聘的科技人员组成，经费由联邦政府、州政府和地方郡（县）政府分别承担。在郡里，有一个由大学、政府、技术推广和农民代表组成的农业推广指导委员会，他们定期沟通各方意见，审定推广工作计划和经费使用计划，对农技推广中心的工作进行评估、监督、指导。这种体系不仅真正做到了科研、教育、推广和生产的结合，而且能够相互促进，大大增强了工作的有效性。此外，大学除了为农民推广技术外，现在也为种子、农药、化肥等有关涉农的企业提供技术培训、咨询服务，然后通过这些企业在为农民提供物资服务的同时，提供相应的技术服务，从而达到技术推广的目的。

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